Мнение налогового консультанта: о реальности контроля в России за соответствием расходов доходам

Одним из способов ее улучшения делового климата в стране является повышение контроля за доходами физических лиц. Это возможно через введение контроля за соответствием расходов доходам граждан.

По мнению многих главным инструментом выявления теневых доходов является институт контроля за соответствием расходов физических лиц их доходам. Причем обязательно в рамках налогового законодательства.

Сейчас у физических лиц нет проблем с тем, чтобы потратить на свои нужды любую сумму. Даже если такое физическое лицо не сможет подтвердить происхождение таких денег. Получается, что сейчас теневые доходы нельзя выявить на этапе их расходования. А это затрагивает и коррупционную составляющую.

Российские власти заявляют, что ими сделано очень много в целях противодействия коррупции. Однако, главное, по нашему мнению, не сделано. Любое физическое лицо по-прежнему может потратить произвольную сумму, почти независимо от того, насколько огромна разница между этой суммой и его официальными доходами, с которых он уплатил НДФЛ.

Декларирование доходов, которое было введено для государственных служащих, и размещение этой информации в сети Интернет само по себе мало к чему привело. Ну, покажет чиновник, что у него три машины. И что? Из данного факта нельзя практически сделать никаких выводов.

Но недавно введен и в настоящее время действует Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

Революция? Нет. При ближайшем рассмотрении можно увидеть, что и этот введённый законодателем механизм не может быть эффективным, поскольку является лишь неудачным подобием того, о чем мы говорим.

Во-первых, данная мера введена только в отношении государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей.

Контроль только части населения страны явно недостаточен. Контроль значительной, но все же части населения оставляет для вывода доходов-расходов государственных служащих неприемлемую по величине дыру. Дыру в виде оставшейся части населения страны, чьи расходы не контролируются.

Вот вам навскидку примеры, когда этот подход не работает:

– служащему достаточно расторгнуть брак, и, таким образом, вывести супруга (супругу) из поля зрения государства. Это несложно, когда семья сложившаяся, когда есть дети, а на кону достаток (фактической) семьи. Дальше можно жить прежней жизнью. Нет никаких препятствий для бывшей жены пользоваться всеми «заработками» мужа;
– чиновнику достаточно сослаться на займ денег у другого лица, например, у соседа. Оттого и превышение расходов над доходами. Это весьма правдоподобное объяснение. Сосед же вне контроля. А был ли займ реальным – как проверить? Формально расписки будут. Возврат займа, опять же, никто проверять не будет.

С другой стороны, можно и не разводиться. Бизнес или «нетрудовые» доходы можно юридически перевести на супругу (супруга). Недаром у нас часто жены больших чиновников финансово более успешны своих мужей. Единственная неприятность, что придется декларировать доходы жены.

Вводить поголовный контроль за расходами нужно не только потому, что его иначе легко обойти. Коррупция процветает не только среди госслужащих, но и рядом с ними, расходясь кругами по всей стране. Коррупция распространена в большинстве окологосударственных компаний, особенно тех, которые работают в условиях естественной монополии. Это также госзакупки, госзаказы, тендеры, где идет освоение бюджетных средств. Следовательно, надо контролировать расходы всех лиц, всех налогоплательщиков – физических лиц страны.

Во-вторых, госслужащий обязан представить информацию о своих расходах только в том случае, если общая сумма затрат за отчетный год по сделкам по приобретению земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и т.п. превышает общих доход супругов за три последних года (пункт 1 статьи 3, пункт 1 статьи 4 Закона № 230-ФЗ).

Контроль весьма условный, так как:

– установленное правило позволяет безнаказанно тратить больше своих официальных доходов. Примерно раза в три. Так, если ежегодно служащий тратит «по-крупному» только два с половиной размера официального годового дохода, то и декларировать расходы не надо;
– под него не попадают «некрупные» расходы. А ведь деньги можно и не тратить, а просто копить. И тогда отсутствует обязанность декларировать расходы. А иногда можно купить «крупную» покупку, попросив продавца не показывать цену, передав ему деньги через банковскую ячейку. Ведь расходы продавца не контролируют… ;
– выпадают из внимания поездки за границу, траты в ресторанах, покупка драгоценностей, оплата товаров и услуг в пользу третьих лиц, иные траты, которые можно было бы отследить, в частности, по оборотам с личных счетов, банковских карточек и т.д.;
– зависит во многом от самого служащего и не проводится постоянно. С позиции законодателя контроль за расходами осуществляется при наличии тому достаточных оснований (пункт 1 статьи 4 Закона № 230-ФЗ). Возможности проверки расходов физического лица весьма ограничены, так как сродни обыску. Может найдут, а может нет. Ответить на обвинения при случае не составит труда, если разница небольшая и/или если у чиновника есть соответствующая эрудиция.

В-третьих, полномочия по контролю за расходами переданы, в общем случае, отделу кадров (пункт 2 статьи 6 Закона № 230-ФЗ) или иному подразделению соответствующего органа (пункты 3-5 статьи 6 Закона № 230-ФЗ). Получается, что расходы чиновника контролируются, прежде всего, самим же органом, где такой чиновник работает. Кроме того, как правило, люди в отделе кадров не обладают необходимой компетенцией.

В контроле также участвует прокуратура (статья 12 Закона № 230-ФЗ). Контроль со стороны прокуратуры, конечно, звучит уже более серьезно, чем контроль со стороны отдела кадров. Но в  лучшем случае прокуратура запрашивает информацию об остатках денежных средств, не анализируя обороты по ним: Определение Приморского краевого суда от 25.11.2014 № 33-10410, апелляционное определение Новосибирского областного суда от 19.02.2015 № 33-817/2015 и т.п.

Получается, что система органов, контролирующих расходы, явно не направлена на реальную критическую сверку расходов и доходов чиновника.

Представляется, что реальный контроль за расходами должен осуществляться как минимум в первую очередь налоговым органом. У налоговиков уже есть для этого соответствующий правовой инструментарий. Например, в виде права запросить информацию по оборотам по банковским счетам. Налоговые органы хорошо это научились делать, это подтвердит вам любой налоговый консультант. Информация о приобретаемой недвижимости, машинах, открытых банковских счетах, регистрации по месту проживания и т.п. и так попадает к ним автоматически. У налоговых органов есть соответствующее понимание, знание законов о налогах, компетенция и опыт. Это все плюсы системного профессионального подхода.

Отмечу, что в настоящее время даже прокуратура периодически испытывает трудности с тем, чтобы получить сведения из банков об остатках на счетах государственных служащих. Так, апелляционным определением от 19.02.2015 № 33-817/2015 Новосибирский областной суд подтвердил, что прокуратура, не являясь органом государственной власти, не вправе требовать от банков информацию, относящуюся к банковской тайне.

В четвертых, каковы последствия для служащего, утаившего свой расход-доход? Ну, для начала, просто увольнение – пункт 2 статьи 16 Закона № 230-ФЗ. Далее, если удастся собрать компрометирующую информацию, то могут направить ее «в государственные органы в соответствии с их компетенцией» – пункт 4 статьи 16 Закона № 230-ФЗ. Заставить проверяемое лицо представить соответствующую информацию нельзя – см. определение Костромского областного суда от 24.12.2014 № 33-2236/2014.

Наверное, самое страшное для чиновника – это изъятие в доход государства тех самых крупных покупок, в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы. Но есть моменты, которые затрудняют реализацию данного положения. Настолько, что всерьез опасаться этого не стоит.

Как считать, что я подтвердил, а что нет, когда у меня, например, подтверждены законными доходами только две из трех крупных покупок? И что считать подтверждением? Представление информации отделу кадров, прокуратуре, или уже в суд, где рассматривается иск об обращении крупной покупки чиновника в доход государства?

И, напомним, что в редких случаях чиновник не сможет подтвердить свои доходы. Проверяемому чиновнику достаточно просто сказать, что он занял деньги «у соседа». Проверить наличие доходов у займодавца (у соседа), которые позволяли бы предоставить ему такой займ, никто не сможет. Полномочий нет.

Вот и правовая система «Консультант Плюс» по состоянию на дату написания настоящей статьи не содержит информации о применении нормы об обращении в доход государства имущества госслужащих … Правда, и времени прошло объективно мало с даты введения этой нормы.

Удивительно, но, говоря о доходах и расходах, законодатель ни слова не говорит о компетенции налоговых органов в этом вопросе. Например о том, чтобы заставить уплатить налог на доходы с физических лиц с разницы между расходами и доходами. Получается, что чиновник отработал положенный ему срок, «заработал», и, если не смог потратить капитал на крупные расходы (хотя возможностей море), то вполне может дождаться пенсии и/или уволиться. После этого чиновник может смело тратить “нажитое” уже и на крупные расходы. Проблем нет.

Что же делать? Передать эту работу налоговым органам. О расхождении между расходами и доходами налоговики смогут получить информацию без извещения об этом налогоплательщика. Безотносительно к величине самих расходов. Например, когда физическое лицо активно тратит деньги в магазинах и ресторанах, оплачивая их с банковской карты.

Также контроль за расходами должен быть в отношении всех физических лиц по причинам, изложенным выше.

Контроль за расходами невозможен без некого переходного периода, в течение которого физические лица должны будут в том или ином виде сообщить об имеющихся у них капиталах. И, скорее всего, уже через несколько лет нельзя будет сказать, что деньги занял у соседа, потому что налоговый орган придет с теми же вопросами к этому самому соседу.

Контроль за расходами схематично должен сводиться к трем вопросам:

– первый вопрос задают налоговые органы – есть ли разница между расходами и доходами. Ведь расходы – прямой свидетель полученных доходов. Если разница подтверждена (не опровергнута), то –
– второй вопрос – уплачены ли с выявленных косвенным путем доходов налоги. Требование об уплате налогов с разницы не должно ставится в зависимость от источников дохода. Хотя в отношении размера применяемой ставки налога к таким ситуациям еще нужно подумать. Далее. Если разница между доходами и расходами будет превышать установленный УК РФ лимит и будет выявлен умысел – это уже будет состав преступления, независимо от того, выявят ли правоохранительные органы источник дохода.
– третий вопрос – откуда незадекларированные доходы. И здесь возможно подключение правоохранительных органов по статьям, не связанным с уклонением от уплаты налогов. На этом этапе должно быть установлено, был ли получен доход в результате коррупционного действия, или иного преступления.

Напомним, что в свое время даже Аль Капоне приговорили к 10 годам тюремного заключения только за неуплату налогов.

Сейчас государство вынуждено практически уговаривать предпринимателей платить зарплатные налоги. Во многом потому, что обналичивать и тратить деньги без контроля государства легче и дешевле, чем платить налоги. Проводимые налоговые амнистии на этом фоне смешны (за исключением амнистии капиталов 2015-216 годов). Зачем физическому лицу декларировать свой доход в рамках амнистии, когда у него итак нет проблем с тем, чтобы их потратить? Думаю, руководители нашего государства, понимая наличие теневого сектора, все же недооценивают его масштабы.

Думается, что после введения обсуждаемого налогового института объемы уплаченного НДФЛ в первые годы вырастут в разы. Физические лица начнут платить, чтобы иметь возможность делать более-менее крупные покупки. Ведь вопрос будет поставлен ребром: либо нужно получить доход официально, уплатив с него налоги, либо можно забыть об этих деньгах на территории России. Ведь только неуплата налога будет влечь за собой в лучшем случае административную ответственность (нужно будет уплатить НДФЛ и 20-процентный штраф, а то и 40-процентый).

Уверен, что контроль за соответствием расходов будет эффективнее работы комиссий по легализации доходов, на которые в 2015 году налоговые органы сделали упор, фактически заменив ими выездные налоговые проверки. Скорее всего, после введения института контроля за расходами необходимость в таких комиссиях в принципе отпадет, а основным мероприятием налогового контроля, пополняющим бюджет, снова станет выездная проверка, только теперь уже физических лиц.

Из-за отсутствия контроля за соответствием расходов физических лиц их доходам в рамках налогового права значительная доля экономики скрыта от внимания государственных органов. Можно с уверенностью сказать, что официальные данные доходов людей, например, в Москве явно занижены по сравнению с реальными. В этом есть и свои плюсы. Так, не смотря на официальные кризисные ситуации в стране, экономика падает не столь значительно. Предприниматели, имеющие незначительные обороты, продолжают работать в теневой сфере экономики, создавая рабочие места и спрос на необходимые им услуги и товары.

Однако минусов все же больше – государство явно недополучает налоги, решения по управлению экономическими явлениями в государстве принимаются во многом «на глазок», так как полной статистической картины экономики в России нет, а коррупция в России по-прежнему процветает и по-прежнему находится на неприемлемом для развитого государства уровне.

03.05.2015

Русяев Н.А.